Zaragoza y los municipios de su entorno: hacia una estrategia metropolitana compartida

Isabel Rabanaque Hernández

Coordinadora técnica de Ebrópolis

El verdadero valor de planificar de forma coordinada es asegurar que el lugar donde vivimos no limite nuestras oportunidades de futuro y bienestar.

Participar en el Foro de las Ciudades de Madrid ha sido una gran oportunidad para compartir el trabajo que impulsamos desde Ebrópolis en el entorno de Zaragoza, pero también para mirar nuestro territorio con una perspectiva más amplia. A veces, cuando trabajamos cada día sobre un mismo ámbito, corremos el riesgo de dar por supuestas sus dinámicas, sus fortalezas y también sus tensiones. Salir fuera, escuchar a otros territorios y contrastar experiencias permite comprobar que muchos de los debates que nos ocupan no son exclusivamente locales; forman parte de una conversación global sobre cómo están cambiando las ciudades, los espacios metropolitanos y las escalas desde las que necesitamos planificar mejor.

Porque el verdadero desafío actual no es simplemente constatar que somos un territorio interdependiente, sino ser capaces de transformar esa realidad en un proyecto compartido y consciente. Avanzar hacia una estrategia común significa consolidar una cultura metropolitana basada en la cooperación y el consenso; una forma de gobernanza capaz de traducir los acuerdos puntuales en mejoras reales y visibles para la vida cotidiana de la ciudadanía.

Invitados por el Ministerio de Vivienda y Agenda Urbana, Ebrópolis ha intervenido en la sesión “Agendas Urbanas. De la ciudad al área metropolitana”, junto a otros territorios que también están abordando procesos de planificación y cooperación supramunicipal como Barcelona o Bilbao. El título de la mesa resumía bien uno de los grandes retos actuales: muchas de las dinámicas que condicionan la vida cotidiana de la ciudadanía ya no pueden entenderse únicamente desde el término municipal. Los desplazamientos diarios, el acceso a la vivienda, la localización de la actividad económica, la gestión de los recursos, los servicios, los equipamientos o las oportunidades de empleo desbordan, desde hace tiempo, los límites administrativos.

Una realidad singular: más allá del modelo clásico

En nuestro caso, esta reflexión tiene matices propios. No estamos ante un ámbito metropolitano clásico, continuo o claramente policéntrico. Zaragoza tiene un peso demográfico, económico, institucional y funcional muy elevado, y se relaciona con un conjunto de municipios muy diversos, con pocos núcleos intermedios y un importante número de localidades de pequeño tamaño. Esta estructura territorial combina una ciudad principal muy potente, municipios dinámicos y en crecimiento, y otros de menor tamaño, más rurales o envejecidos, que también forman parte de las interacciones metropolitanas.

Esta singularidad no debe entenderse como una debilidad, sino como una característica de partida. Zaragoza no puede trasladar de forma automática modelos pensados para otros territorios; necesita una mirada propia, capaz de reconocer tanto la capacidad de articulación de la ciudad como la aportación del resto de municipios. También exige tener en cuenta la amplitud del propio término municipal zaragozano, donde conviven espacios urbanos, productivos, agrarios, logísticos y barrios rurales con identidad propia. Todo ello configura una realidad compleja, en la que las relaciones no siempre son continuas ni evidentes sobre el papel, pero sí cada vez más claras en la vida cotidiana.

Por eso, hablar de una mirada metropolitana no significa dibujar una línea cerrada ni fijar una delimitación rígida. Significa reconocer relaciones, dependencias mutuas, oportunidades compartidas y retos que no pueden resolverse de forma aislada. Hay municipios que quizá no generan grandes flujos diarios de movilidad laboral, pero que mantienen vínculos estrechos con Zaragoza en materia de equipamientos, servicios especializados, sanidad, educación, comercio o cultura. Al mismo tiempo, Zaragoza también necesita de los demás municipios para pensar mejor su futuro: la movilidad, la vivienda, el suelo productivo, el equilibrio ambiental y la capacidad de generar oportunidades son cuestiones que solo pueden abordarse desde una visión compartida.

De la inercia a la gobernanza flexible

Una de las ideas que trasladamos en Madrid es que Zaragoza y los municipios próximos ya funcionan, en muchos aspectos, como un territorio metropolitano. La cuestión es si somos capaces de dotarnos de método, espacios de trabajo y prioridades comunes para gobernar mejor esa interdependencia. No se trata necesariamente de crear nuevas estructuras administrativas ni de imponer un modelo rígido. En un territorio tan diverso, parece más adecuado avanzar hacia una gobernanza flexible, basada en la confianza, la coordinación entre administraciones y la participación de los agentes sociales, económicos, profesionales, académicos y ciudadanos.

En este sentido, la idea de geometría variable resulta especialmente útil. No todos los retos afectan de la misma manera a todos los municipios, ni todos requieren la misma escala de respuesta. La movilidad cotidiana, por ejemplo, exige pensar en conexiones con polígonos industriales, transporte público e intermodalidad; mientras que la vivienda requiere observar las dinámicas de mercado, la disponibilidad de suelo y el equilibrio territorial. Igualmente, la actividad económica obliga a coordinar suelo productivo, energía y logística, de la misma manera que la gestión del agua, los residuos o los espacios naturales necesitan fórmulas adaptadas a cada ámbito. La escala metropolitana no sustituye a la municipal; la complementa allí donde actuar de forma aislada resulta insuficiente.

No partimos de cero: la experiencia de Ebrópolis

A la hora de dar este paso, la ventaja es que el territorio no parte de cero. Existen experiencias que demuestran que el trabajo conjunto es posible y que, cuando se sostiene en el tiempo, ofrece resultados útiles para la ciudadanía. La movilidad es un buen ejemplo de ello, con instrumentos de coordinación que han permitido avanzar en la organización del transporte entre Zaragoza y distintos municipios. Este punto es importante porque evita presentar la futura estrategia como una aspiración abstracta. Ya hay relaciones, experiencias y espacios de diálogo, así como una conciencia creciente de que determinados retos necesitan respuestas compartidas. Lo que hace falta ahora es ordenar mejor ese trabajo, darle continuidad, ampliar la mirada y avanzar hacia una hoja de ruta común que permita pasar de la cooperación puntual a una forma habitual de planificar y decidir conjuntamente.

El territorio metropolitano de Zaragoza afronta en los próximos años retos de gran alcance, con nuevos proyectos industriales y tecnológicos, e inversiones vinculadas a la logística, la alimentación, la automoción o las energías renovables. Estas oportunidades generarán empleo y dinamismo económico, pero también plantean preguntas esenciales sobre cómo se integran en el territorio y qué efectos tendrán sobre la movilidad, la vivienda, el consumo de recursos o el equilibrio entre municipios. El reto no es solo atraer inversiones, sino gobernar sus efectos territoriales. Si cada cuestión se aborda de forma fragmentada, corremos el riesgo de perder oportunidades, duplicar esfuerzos o generar desequilibrios. Si, por el contrario, somos capaces de anticiparnos y trabajar de manera coordinada, la escala metropolitana se convertirá en una ventaja que nos ayudará a vertebrar mejor el territorio, distribuir oportunidades y evitar que ningún municipio quede al margen de las transformaciones que vienen.

En este camino, Ebrópolis aporta una trayectoria consolidada de más de treinta años trabajando desde la planificación estratégica, la participación y la cooperación supramunicipal. A lo largo de este tiempo, los planes, pactos y diagnósticos compartidos han contribuido a generar una cultura común. Esa experiencia aporta continuidad, conocimiento técnico y un espacio de confianza desde el que facilitar el diálogo entre instituciones y agentes diversos.

Contamos, además, con una base social e institucional muy valiosa donde instituciones, academia, agentes económicos y sociales forman parte de un ecosistema territorial amplio. El hecho de que estos actores sean en su mayoría socios de Ebrópolis facilita el proceso; no partimos de relaciones por construir, sino de una red existente. Este entramado es fundamental, porque la dimensión metropolitana no pertenece a una sola institución: es una construcción colectiva donde cada actor aporta una parte de la mirada y una parte de la solución.

El verdadero objetivo: mejorar la vida de las personas

Por eso hablamos de avanzar hacia una Estrategia Metropolitana para Zaragoza y los municipios de su entorno. No como un documento cerrado, sino como una herramienta útil para orientar decisiones, alinear políticas públicas, facilitar acuerdos y avanzar hacia proyectos concretos. Esta estrategia debe partir del conocimiento riguroso de la realidad, pero también de la escucha activa que incorpore las necesidades, expectativas y capacidades reales de actuación.

La planificación estratégica puede aportar precisamente ese marco común. Puede ayudar a ordenar la conversación, a identificar acuerdos, a conectar con políticas públicas de largo recorrido y a sostener el proceso más allá de coyunturas temporales o de las urgencias del momento. Pero para que sea útil debe traducirse en prioridades, compromisos y proyectos reales. La colaboración metropolitana no puede depender solo de la buena voluntad o de la oportunidad de un momento concreto; necesita continuidad, liderazgo compartido y capacidad para generar confianza entre municipios con tamaños, recursos y necesidades diferentes.

La estrategia debe servir, sobre todo, para mejorar la calidad de vida de las personas y garantizar la cohesión territorial. Este es el objetivo final que no conviene perder de vista. La planificación no tiene sentido si no se traduce en una movilidad más eficiente, servicios más accesibles, vivienda más asequible, equipamientos mejor distribuidos o mayores oportunidades de empleo. La pregunta de fondo es sencilla, aunque la respuesta sea compleja: ¿cómo conseguimos que vivir en un municipio u otro no suponga tener menos oportunidades de desarrollo personal, laboral o de participación en la vida del territorio?

Solidaridad territorial para un proyecto común

En este sentido, la solidaridad territorial debe ocupar un lugar central. La mirada metropolitana no puede entenderse como una pérdida de autonomía municipal, sino como una forma de aumentar la capacidad colectiva para afrontar retos cada vez más complejos. Cada municipio tiene algo que aportar y algo que recibir. No hablamos de una jerarquía simple entre centro y periferia, sino de una relación de interdependencia. Se trata de construir un proyecto compartido en el que la fortaleza de Zaragoza sea una oportunidad para el conjunto del territorio, y en el que el equilibrio de los municipios sea también una condición para el buen funcionamiento de todo el sistema.

La presencia de Ebrópolis en el Foro de las Ciudades ha permitido situar este debate en una conversación más amplia, aprender de otras experiencias y compartir nuestra propia singularidad. Cada territorio ha optado por sus propias fórmulas, adaptadas a su realidad institucional, social y territorial. Esa diversidad de caminos confirma que no existe un único modelo válido, pero sí una necesidad común: construir espacios estables de cooperación, con método, confianza, liderazgo, recursos y continuidad.

Zaragoza y los municipios de su entorno se encuentran en un momento clave. Hemos pasado de constatar que existe una realidad interdependiente a plantearnos cómo convertirla en un proyecto compartido. Ahora se trata de consolidar esa cultura metropolitana basada en la cooperación, la solidaridad, el consenso y la responsabilidad compartida; una cultura que permita transformar los acuerdos específicos en una práctica sistemática de gobernanza.

Ese es, probablemente, el principal reto: construir una respuesta compartida. El valor de este proceso no debería medirse por reproducir un modelo concreto ni por crear necesariamente una nueva estructura administrativa, sino por su capacidad para convertir esa realidad ya existente en un proyecto consciente, cooperativo y orientado al futuro, con mejoras visibles en la vida cotidiana de la ciudadanía. Desde Ebrópolis seguiremos trabajando para hacerlo posible.