Planificación estratégica y Agenda Urbana. El caso de Zaragoza

Mar Rodríguez Beltrán, coordinadora técnica de Ebrópolis

Tras dos años de trabajo en la Agenda Urbana de Zaragoza como proyecto piloto de la Agenda Española, realizamos una valoración desde la mirada de una larga experiencia en Planificación Estratégica Urbana. Qué coincidencias en modelos y metodologías, qué valor ha aportado a la ciudad, así como algunos peligros o carencias detectados.

Zaragoza y la Planificación Estratégica Urbana

Zaragoza cuenta con casi treinta años de experiencia en Planificación Estratégica Urbana que se ha concretado en cuatro estrategias y por lo tanto cuatro pactos de ciudad. Ha sido una de las ciudades españolas que a principio de los años 90 han utilizado la Planificación Estratégica Urbana como instrumento para realizar un análisis prospectivo, definir un modelo de ciudad con una visión de a qué se aspira colectivamente y, como dice David Harvey, consensuar “qué tipo de gente queremos ser”. A partir de ahí establecer los pasos –dimensiones, objetivos, acciones o proyectos estratégicos- para alcanzar dicha visión y avanzar es su desarrollo integral y sostenible.

Para desarrollar este pensamiento estratégico y concretarlo en un plan compartido el Ayuntamiento de Zaragoza promueve en 1994 la formación de una entidad que represente a todos los agentes implicados, la “Asociación para el Desarrollo Estratégico de Zaragoza y su entorno”, conocida como Ebrópolis. Su fundación estuvo impulsada por las administraciones públicas local, provincial y autonómica y apoyada por la universidad y el tejido empresarial y social. En estos momentos cuenta con alrededor de 200 socios, al haber ido sumando entidades, empresas, colegios profesionales, asociaciones y universidades. Esta composición asegura tanto la participación de todos los sectores implicados en la ciudad como la necesaria articulación multinivel de las administraciones. Como tercera pata de los principios rectores con los que nace Ebrópolis, que se suma a la participación y la colaboración público-privada, está el consenso, que rige el proceso de trabajo por el que se llega, fruto del acuerdo, al proyecto de ciudad.

Un aspecto importante es la concepción del territorio, ya que Ebrópolis desde su inicio tuvo claro que su ámbito territorial debía ser metropolitano, como no podía ser de otra manera en nuestro mundo globalizado en el que el fenómeno de la metropolitanización es innegable. Los problemas y sus soluciones no pueden circunscribirse a una delimitación administrativa y así se concibe la ciudad real que se articula en un modelo de geometría variable. Es por ello por lo que incluye entre sus socios a los municipios del entorno de la ciudad también representados en la Diputación Provincial, socio fundador.

Ebrópolis, pues, se constituyó como laboratorio de ideas, como espacio de encuentro y deliberación para construir la ciudad del futuro con la participación, articulación y corresponsabilidad de todas las partes. El enfoque holístico y transversal del desarrollo económico, medioambiental y social, siempre fijado al territorio, ha sido una constante en estos años de trabajo.

La Estrategia Zaragoza +20

En 2019 se aprueba el cuarto pacto de ciudad, la Estrategia Zaragoza +20, que se define como un proceso abierto mediante un ejercicio de pensamiento estratégico con la mirada siempre puesta veinte años más allá. Esta estrategia actualiza la visión y marca las líneas. objetivos y acciones para las siguientes décadas. Se articula en torno a tres grandes ámbitos:

• Las personas, la ciudadanía: con mayor énfasis en la cuestión de género, en el enfoque intergeneracional e inclusivo de las diferencias, así como en la lucha contra la exclusión y la desigualdad. Una ciudad inclusiva, saludable y cuidadora.
• Sostenibilidad: Aparece con más fuerza la lucha contra el cambio climático considerada prioritaria y la conservación para las generaciones futuras.
• Innovación: Con aspectos que tienen que ver con una economía basada en el conocimiento, la digitalización de la ciudad y su entorno, pero también con una ciudadanía inteligente, formada y con sentido crítico.

Todo esto en un territorio articulado, denso y policéntrico que mira hacia dentro y hacia fuera de la ciudad. La gobernanza también toma un papel importante, planteando la necesidad de las alianzas y el trabajo en red, la concurrencia de las planificaciones y la coordinación de los diferentes niveles administrativos, así como la potenciación de la participación y la corresponsabilidad.

Esta estrategia se desarrolla a través de seis líneas estratégicas que se concretan en objetivos y acciones recomendadas, define metas a alcanzar y propone “palancas” para poder desarrollar lo planificado.

Pero una de las principales aportaciones de la Estrategia Zaragoza +20 ha sido su concepción a su vez como palanca de cumplimiento de las políticas urbanas nacionales e internacionales. Así, se alinea con la Agenda 2030 de Naciones Unidas y su desarrollo a través de los objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), especialmente con el Objetivo 11 y con la Agenda Urbana Española (AUE), a su vez en línea con la Agenda Urbana de ONU-Hábitat y con la Agenda Urbana Europea.

Zaragoza y la Agenda Urbana Española

La AUE pretende ser una “política palanca” para el Plan de Acción de la Agenda 2030 por su papel acelerador para la implementación y el progreso conjunto de los ODS. Asimismo, supone la referencia de política urbana del estado español en línea con las políticas urbanas europea e internacional.

Es un marco estratégico no normativo de carácter nacional que busca orientar las decisiones y las políticas que inciden en lo territorial y lo urbano con una visión global, integrada y continuada en el tiempo.

Es un método de trabajo dirigido a que ciudades y pueblos españoles puedan elaborar Planes de Acción mediante la colaboración y participación de actores públicos y privados. Ayuda a cada entidad local a trabajar, de manera coordinada, consciente, comprometida y voluntaria, un modelo urbanístico más sostenible, resiliente, inclusivo y seguro

Estos Planes de Acción constituyen una estrategia urbana de carácter integral y participativo en el horizonte de 2030. Esta estrategia da la posibilidad de planificar a medio y largo plazo los municipios, permitiéndoles encarar los retos urbanos locales y globales en el marco de las políticas urbanas consensuadas a nivel mundial, regional y nacional. También permite articular los diferentes compromisos de las distintas agendas internacionales y es una política palanca fundamental para desarrollar los ODS.

Además, gracias a este instrumento, los municipios que desarrollen su Agenda Urbana Local podrán estar mejor posicionados de cara al nuevo periodo de financiación europea 2021-2027, dado que en el nuevo sexenio la planificación urbana integral y participativa van a jugar un papel decisivo, así como en los fondos europeos para la recuperación. En este sentido su encaje en la Agenda Urbana Europea permite avanzar en el cumplimiento de la misión de esta, que es mejorar la regulación, la financiación y el conocimiento en el ámbito urbano.

En Zaragoza, en el último trimestre de 2020, el Ayuntamiento decide participar en el proceso de la Agenda Urbana estableciendo un protocolo de colaboración con el MITMA e iniciando la definición de un Plan de Acción en este marco nacional como proyecto piloto. Para ello cuenta con la colaboración de Ebrópolis y su misión de desarrollar la planificación estratégica urbana para conducir el proceso. Se establece que el marco estratégico del Plan de Acción será la mencionada Estrategia Zaragoza +20 y que dicho Plan constituye una actualización y concreción operativa de esta estrategia.

Se realiza el proceso de diagnóstico, la elaboración del plan de acción propiamente dicho a partir de los diez objetivos planteados por la Agenda Urbana Española y la definición del sistema de evaluación e indicadores de medida.

Para ello, además del trabajo de gabinete, se lleva a cabo un profundo trabajo de reflexión en las áreas municipales con carácter transversal que culmina en un amplio proceso de participación ciudadana. Todo ello acompañado de programas de comunicación y sensibilización. Este Plan de Acción de la Agenda Urbana de Zaragoza se aprueba en el Pleno del Ayuntamiento en julio de 2022.

Vinculación de la Planificación Estratégica y la Agenda Urbana

Zaragoza se ha convertido en una de las primeras ciudades con una tradición de planificación estratégica que han llevado a cabo esta convergencia con la política urbana nacional concretada en la Agenda Urbana, formando parte de la red de proyectos piloto e introduciendo su experiencia y metodología. Esto ha sido posible gracias a la convergencia de principios y enfoques metodológicos en los que se basa la Agenda Urbana Española, que coinciden con los de la planificación estratégica y con el modelo desarrollado por la ciudad de Zaragoza como son:

• La participación y la colaboración público, privada, social y académica, estableciendo alianzas
• La visión holística y transversal
• La articulación y gobernanza multinivel
• La concurrencia de las planificaciones
• Importancia del análisis prospectivo y de la evaluación
• Visión a medio y largo plazo con articulación con el corto plazo

Asimismo, se coincide en la importancia dada a algunos aspectos y en concebir un modelo de ciudad muy próximo. Se prioriza una ciudad policéntrica y multifuncional con un espacio público integrador, una ciudad sostenible y resiliente que aprovecha sus recursos de manera eficiente, que aborda la economía urbana desde el bien común, que da importancia a la digitalización y a la innovación y en la que la equidad y el bienestar de todos es el principal objetivo.

La Agenda Urbana ha aportado a la experiencia de Zaragoza la generalización de una visión urbana que tiene un carácter integral y por tanto la necesidad de la implicación y el compromiso de todas las áreas municipales con otra perspectiva, así como el aumentar su capacidad de escucha. Ha supuesto un proceso de trabajo de gobernanza transversal en el ayuntamiento que abre a la necesidad de una nueva cultura administrativa. Posibilita la concreción desde la administración local, con la adecuada articulación administrativa y de financiación, de una estrategia marco más general, como es la Estrategia Zaragoza +20, permitiendo su implementación y desarrollo. Por ello ha aumentado la colaboración entre Ebrópolis y el Ayuntamiento de Zaragoza para su realización y ha supuesto un mayor conocimiento de la Estrategia por sectores que no la tenían como propia.

Asimismo, aporta la posibilidad de ampliar el foco de coordinación, intercambio y producción de conocimiento del hecho urbano al ampliarse los territorios que conciben la política urbana desde el pensamiento estratégico. Así mismo al estar liderado por el MITMA como un proyecto nacional supone un apoyo metodológico y financiero. Supone el establecimiento de un modelo de desarrollo urbano en línea con lo defendido en el proceso de PEU en España:

Por otro lado, la Estrategia Zaragoza +20, si bien mantiene la coherencia metodológica y de modelo de ciudad con los planes anteriores -lo que dota a la ciudad de una continuidad- es un instrumento más abierto y flexible, aspecto que también coincide con el planteamiento de la administración central. Ello puede suponer una puesta en valor de experiencias como la de Ebrópolis.

Hay que tener en cuenta que desde Ebrópolis, como líder de la red española de planificación estratégica urbana, se ha venido trabajando las políticas urbanas europeas y buscando la coherencia con los diferentes documentos que constituyen el “acervo urbano” europeo como pueden ser: la Carta de Leipzig (2007) y el Pacto de Ámsterdam (2016) y así como la Nueva Carta de Leipzig y la Agenda Territorial 2030, ambas aprobadas en 2020. Ello ha permitido esta confluencia de enfoques.

Sin embargo, hay algunos aspectos de la Estrategia Zaragoza +20 no contemplados en el planteamiento de la Agenda Urbana; uno es el del carácter metropolitano de Ebrópolis y su estrategia, no con un área metropolitana formal sino en un territorio en el que se da la ciudad real y que tiene una geometría variable según los aspectos que se trabajen. Otro puede ser el de temas como el de salud o educación, muy importantes en la estrategia pero que no se contemplan en la Agenda Urbana.

En este sentido otro peligro existente es el de la homogenización de los planes de ciudad creados a partir de un modelo replicado, así como una estandarización de procesos que puede enmascarar las identidades si se toman la estructura de manera rígida. También cabe preguntarse sobre si a la larga será un incentivo y promoción del pensamiento estratégico o habrá un sector que lo contemple como un requisito formal para la obtención de financiación o que se conviertan en una moda.

Por último, existe la incertidumbre de si en la evaluación de estos procesos tienen cabida modelos de planificación como el de Ebrópolis y su armonización con planes netamente municipales. En el proceso de revisión y normalización de esta política urbana habrá que reflexionar de estos y otros aspectos a partir de la sistematización de las experiencias.