Gobernanza metropolitana de Zaragoza

Mar Rodríguez Beltrán e Isabel Rabanaque Hernández

Equipo técnico de Ebrópolis

«Es necesario ahondar en la planificación y desarrollo metropolitano con un criterio de potenciar el territorio y con fórmulas soft de gobernanza»

Zaragoza disfruta de un enclave estratégico, en el centro del valle del Ebro y en el que la proximidad a otras ciudades españolas y francesas le hace desempeñar un papel importante en las relaciones internacionales dentro del sur del continente. Asimismo, es absolutamente protagonista como capital de Aragón al concentrar la mayor parte de sus efectivos demográficos y económicos -casi un 70% de la población de la provincia y más de la mitad de la comunidad autónoma y más de las empresas de Aragón-. Esta macrocefalia es aún mayor si se tiene en cuenta que Aragón no dispone de una buena jerarquía de ciudades intermedias que ayude a vertebrar el territorio.

Este excesivo grado de centralización territorial hace que la capital tenga un área metropolitana débil, sin un cinturón de municipios de destacada entidad demográfica, pues, en un radio de 25 kilómetros, sólo dos superan los 10.000 habitantes.

En el ámbito metropolitano existen diferentes estructuras de gobernanza, entre las que destaca la comarca de Zaragoza. Sin embargo, el actual modelo de gobernanza metropolitana de carácter interinstitucional en Zaragoza es fundamentalmente sectorial porque pivota principalmente en función de la gestión de un determinado servicio: transporte público, residuos o abastecimiento de agua, y su principal debilidad es que carece de una visión holística.

Asimismo, hay que tener en cuenta otras delimitaciones como el Área Urbana Funcional (AUF), definida por el proyecto europeo Urban Audit, de aplicabilidad estadística y que incluye la ciudad y los municipios que forman su entorno de influencia laboral. En el caso del AUF de Zaragoza, está constituida por la capital y 25 municipios de su entorno.

Ebrópolis, experiencia de gobernanza metropolitana informal

Zaragoza y su entorno metropolitano conforman, pues, un territorio diverso y complejo articulado en diferentes escalas administrativas para la gestión de servicios y equipamientos. Sin embargo, es necesario considerar un enfoque flexible ante las características de un espacio con una elevada concentración de la población y de las actividades en la ciudad junto a un área metropolitana débil articulada en seis ejes de comunicación.

Precisamente, la asociación Ebrópolis se constituye en 1994 a partir del liderazgo del ayuntamiento de Zaragoza con la alianza de sus 13 miembros fundadores y con el objetivo de dar respuesta, desde la dimensión estratégica, a las necesidades y nuevos retos de este territorio.

En los diferentes pactos estratégicos definidos por Ebrópolis siempre se ha tenido en cuenta la dimensión metropolitana al considerar como ámbito de actuación a Zaragoza y su entorno. El primer Plan Estratégico de Zaragoza y su Área de Influencia, de 1998, ya definía un “área de influencia” marcada principalmente por la isócrona de los 30 minutos. En 2006 se elaboró un nuevo pacto, donde el área de influencia pasó a denominarse “entorno” y se amplió a 68 municipios, incluyendo las cabeceras comarcales y supracomarcales de la provincia. Este entorno aglutina el 93,5% de población de la provincia.

Desde sus inicios la asociación ha tenido claro que su ámbito territorial debía ser metropolitano, atendiendo a este mundo globalizado en el que el fenómeno de la metropolitanización es innegable. Los problemas y sus soluciones no pueden circunscribirse a una delimitación administrativa y así se concibe la ciudad real, que se articula en un modelo de geometría variable, según se atienda a un flujo económico, laboral, comercial y/o de servicios, etc. Se trata pues de la configuración de la ciudad entendida como el espacio funcional en el que se desenvuelve la vida cotidiana de los ciudadanos y se establecen relaciones y sinergias.

Por esta razón, desde su fundación incluye entre sus socios a los municipios del entorno de la ciudad, también representados en la DPZ, socio fundador. Ebrópolis constituye, así, un instrumento de gobernanza informal que posibilita la asociación y colaboración voluntaria entre municipios.

Los principales recursos de gobernanza con el entorno son el Foro de Municipios, un espacio donde convergen los intereses comunes y la cooperación entre las entidades. Asimismo, los municipios del entorno participan en aquellos grupos de trabajo que les resultan de interés y se integran en los órganos rectores de la asociación, estando representados en el Consejo Rector, además de por la Diputación, por tres entidades locales.

Como instrumento de gobernanza se aportan fundamentalmente las herramientas de planificación estratégica que se consensuan en el marco de Ebrópolis. En este sentido, el ámbito metropolitano permea toda la Estrategia Zaragoza +20 –último pacto estratégico aprobado en 2019-, con especial incidencia en tres de sus dimensiones, 1, 3 y 6. En ellas, entre otras cuestiones, se hace hincapié en la capacidad articuladora de la movilidad, con un transporte público adecuado, y la necesidad de políticas, equipamientos e infraestructuras de proximidad que posibiliten la multifuncionalidad, potenciando el policentrismo en la medida de lo posible.

Otro instrumento de gobernanza que aporta Ebrópolis es su Observatorio Urbano, que posibilita la toma de decisiones tanto en las políticas públicas como en actuaciones privadas y en el control ciudadano de dichas políticas. Este Observatorio tiene un sistema de indicadores con información en las diferentes escalas, local, provincial, autonómica, visible a través de un Cuadro de Mando y en el que se recopila información oficial que está dispersa, se analiza y se valora. Además, se complementa con estudios focalizados en aspectos estratégicos, como puede ser el de distribución de renta con carácter metropolitano, y con informes de indicadores básicos de los municipios, comarca, AUF y provincia para dotar de elementos para la planificación y la toma de decisiones.

Conclusiones y retos

Por ello, tal y como se recoge en la Estrategia Zaragoza +20, debemos avanzar en la redefinición de los límites del fenómeno metropolitano, que supera los términos municipales y comarcales planteados ante la existencia de un modelo funcional ciudad-región de intensas relaciones y flujos entre Zaragoza y municipios más alejados de la provincia y del resto de la comunidad autónoma, así como incluso con otras comunidades vecinas, como capitalidad del Valle del Ebro.

Es, por lo tanto, necesario dotarse de figuras que recojan estas singularidades para, con ello, ejercer una mejor administración y gobernanza del territorio en determinados servicios con la flexibilidad, colaboración y entendimiento interinstitucional que se requiere. Además, el papel de Zaragoza en la comunidad autónoma, constatando que funciona como ciudad–región, obliga a un enfoque de articulación y potenciación del territorio con esta realidad.

Ebrópolis debe contribuir al debate sobre la gobernanza, las competencias y la financiación del entorno metropolitano de Zaragoza, con la principal finalidad de proporcionar a los líderes/gestores de esta área un espacio para debatir los retos metropolitanos actuales, entre ellos, el de generar una visión integrada del desarrollo urbano sostenible, la implementación de los ODS o, por qué no, elaborar una Agenda Urbana Metropolitana.

En este sentido, es importante destacar la dificultad de establecer una única delimitación que aglutine todas las demarcaciones propuestas. En este momento, las delimitaciones funcionales son las que mejores resultados están dando en la dinámica territorial del entorno, por lo que parece que se apuesta por áreas metropolitanas concebidas como espacios multifuncionales de geometría variable. Para ello, la cooperación voluntaria y la coordinación juegan un papel fundamental en este modelo que se pretende policéntrico y que busca la superación de la dicotomía urbano–rural.

Por ello, nos encontramos en un proceso de reflexión y de articulación de gobernanza metropolitana de carácter informal teniendo en cuenta los mecanismos formales -como es la comarca- y mixtos -como son los sistemas de provisión de servicios supramunicipales-, pero desarrollando y actualizando los presupuestos del enfoque metropolitano y los mecanismos de gobernanza necesarios.

Imagen: DataLab-Etopia